一、征地补偿安置方案的性质

征地补偿安置方案仅仅是整个土地征收程序中的一个步骤。因征地补偿方案涉及的征地补偿安置对象较多，逐个送达征地补偿安置方案不利于提高行政效率，因此，法律规定对其以公告方式告知被征收土地的农村集体经济组织和农民。一些人据此认为，征收补偿安置方案属于针对多数人并可以反复适用的抽象行政行为，行政法规规定对其不服当事人可以申请行政裁决，但是，法律并未明确对该抽象行政行为作出行政裁决不服可以提起行政诉讼，因此，对该裁决行为当事人无权提起行政诉讼。我们认为，这种观点是错误的。首先，征收补偿安置方案是针对被征地范围内的所有集体经济组织和农民的，而这些人数众多的农民是可数的、确定的，在征地时已经确定，因此，人数再多，征收补偿安置方案仍然是针对特定对象；其次，征地补偿安置方案是针对具体事项作的，仅是对本次征地事宜有效；第三，征地补偿安置方案也不能够反复适用。它仅仅适用于本次经批准的集体土地征收范围，不能适用于其他土地征收补偿安置。每一次土地征地必须要有各自独立的补偿安置方案。每一户被征地农民的补偿安置要遵守安置补偿方案确定的补偿安置标准，并非法律、法规意义上的反复适用。综上，我们认为，征地补偿安置方案仍然属于具体行政行为范畴。经行政裁决，当事人对行政裁决不服提起行政诉讼属于行政诉讼的受案范围。

二、对征地补偿安置方案行政裁决的司法审查标准

实体标准。根据《土地管理法》第四十七条规定，征收土地按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。对土地征收补偿安置争议行政裁决实体处理的合法性审查，应当按照《土地管理法》上述规定以及相关法律、法规、规章和各级政府的规范性文件，本着维护农民合法权益，不降低被征地农民原有生活水平的原则，依法对农民予以充分的补偿安置。人民法院对土地征收安置补偿行为行政裁决的实体审查，应当严格按照征收补偿方案所确定的补偿安置标准，实事求是地确认每一户被征地农民的具体损失，从有利于保护农户合法权益的角度，审查补偿安置是否到位。

程序标准。对土地征收补偿安置标准争议的行政裁决是否符合法定程序的审查，应当参照各地制定的程序规则予以审查，在相关程序不完备的情况下，人民法院还应当对行政裁决是否符合正当程序原则进行审查，违反正当程序原则的，应当认定行政裁决违反法定程序。对土地征收安置补偿行为的行政裁决是否符合法定程序的审查，可以参照地方政府关于土地征收补偿安置标准争议行政裁决程序予以审查，同时审查是否违反正当程序原则。

三、当事人对安置补偿行为的行政裁决提起诉讼中对补偿安置标准提出质疑的审查

土地征收安置补偿标准是一个独立的行政行为，当事人对该标准不服应当先向市、县人民政府申请协调，协调不成的，申请批准征收土地的人民政府作出行政裁决。但是，当事人在征地补偿方案公告后，未依法对该征地补偿标准申请协调和行政裁决，而是到了土地管理部门在对其作出具体补偿安置行为后，对补偿安置行为不服申请协调和裁决，对行政裁决不服提起行政诉讼。起诉中，原告的诉请理由之一是：征地补偿方案所确定的补偿安置标准不合法。此时，人民法院在审查中对其该项诉讼理由应当如何处理，司法实践中存在争议。一些法官认为，当事人已经放弃了对土地征收补偿安置标准的救济权利，该补偿安置标准已经发生法律效力，补偿安置标准合法性不属于本案审查范围，不予审查。我们认为，这种观点有待商榷。征地补偿安置标准行为确实不属于本案的被诉行政行为，不能按照审查被诉行政行为合法性的标准要求被告承担举证责任，但是，征地补偿安置标准毕竟是作出具体补偿安置行政行为的依据，是本案被诉行政行为合法性的主要证据。人民法院对证据的合法性、关联性、真实性还是需要审查的。如果征地补偿安置标准明显违反法律，不具有合法性，那么它就不应当作为本案被诉行政裁决行为合法的依据、证据，进而能够否定被诉行政裁决的合法性。只是在证据审查中，由于行政机关已经以征地补偿安置标准作为根据，举证证明行政裁决合法有效，要否定征地补偿安置标准的合法性，其举证责任要由原告来负担，而不是被告行政机关负担，并且在证明标准上，必须达到明显违法的程序（可以参照非诉执行审查标准），人民法院才能够对该补偿安置标准证据不予采信。综上，人民法院对当事人在补偿安置行政裁决诉讼中提出补偿安置标准不合法的诉讼理由的，不应当一概不予审查，而是应当将其作为证据予以审查，否定该证据效力的标准是重大明显违法，举证责任由原告负担。

四、征地补偿安置标准争议的裁决机关

根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿安置标准争议由批准征收土地的人民政府裁决。批准征收土地的人民政府主要是国务院和省级人民政府。国务院对征收土地的批准权为：（1）基本农田，即依照土地利用总规划和《基本农田保护条例》划入基本农田保护区、禁止占用的耕地。（2）基本农田以外的耕地超过35公顷的。（3）其他土地超过70公顷的。包括了耕地之外的所有土地，同时也包括征收耕地35公顷以下其他土地70公顷以下，两项之和超过70公顷的，即只要征收土地的总面积超过70公顷，都必须报国务院批准。省级人民政府对征收土地的批准权限为：基本农田以外的耕地35公顷以下的，其他土地70公顷以下的，包括基本农田以外的耕地和其他土地之和不足70公顷的。作为批准征收土地的国务院和省级人民政府，更了解国家和省级相关土地征收补偿安置现状及相关法律、政策，有助于协调征地的人民政府与农村集体经济组织和农民达成协商意见，有效化解纠纷。但是，征地补偿安置标准争议一律由批准征收土地的省级人民政府甚至国务院裁决，也带来一些负面的问题。主要是裁决机关层级过高，大量需要裁决的案件集中到省级人民政府、国务院，使得省级人民政府和国务院工作任务大幅增加，不堪重负，也影响了裁决的效率。为此，国务院法制办公室作出国法〔2011）35号《关于依法作好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定：“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上有地方人民政府提出申请。”也就是说，自国法〔2011〕35号通知下发，被征地集体经济组织和农民对征地补偿安置方案不服要求裁决的，不再向批准征地的省级人民政府或者国务院申请裁决，而是向批准征地补偿、安置方案的市、县人民政府的上一级地方人民政府申请裁决。《通知》将原本应当由省级人民政府或者国务院行使的职权交由批准征地补偿安置方案的市、县人民政府的上一级人民政府行使，实质是一种行政权力的下放。由于权力下放确实能够缓解上级机关的工作压力，使得国务院、省级人民政府有更多的时间关注制定宏观管理政策等重大事项，有助于把矛盾化解在基层，对此权力下放行为，人民法院应当予以必要的尊重。

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